本文的“教育制度”(edM山onalinstltMtlon)与教育学中的“教育制度”(edMc北onal5ystem)或“学校制度”(sy5tem of scho01s)不同。前者包括后者的含义，它更宽泛一些，主要指有关教育的法律、规则、规范、风俗仪式、文化传统、意识形态等。而后者主要指教育的组织及其结构体系。
    制度是一个社会的游戏规则，是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。“它构造了人们在政治、社会或经济、教育等方面活动的激励结构。它既包括对人们所从事的某些教育活动予以禁止的方面，也包括允许人们在什么样的条件下可以从事某些教育活动的方面。简言之，教育的制度确定和限制了人们在教育方面和教育活动中的选择集合。
    随着社会、经济、文化的发展或变化，在既有的教育制度或规则制约下的现行教育r1现各种问题，并且这些问题日趋严重，致使教育活动的效率下降到令社会难以接受的程度，人们越来越难以满意现行教育活动中的相互关系，这时就可能小现教育改革的强烈呼声，就会发生重新制定有关教育活动的新规则的活动。这种制定新规则的活动就是教育改革。例如，清末民初的教育改革就是在当时中国社会内外交困的背景下，科举制度通过考试取士选才的效率极低，难以满足当时社会发展、变革对人才的需要，因此，“废科举”的呼声导致“兴学校”运动的开展，直至新型的学校制度确立起来，此次教育改革才告一段落。可见，教育改革就是改变关于教育活动的或高层次或低层次的“游戏”规则。如果教育的制度和规则没有发生变化或变革，那么就不会有真正的教育改革出现，至少教育改革的过程还远远没有结束，至多是处于教育改革初期的舆论准备阶段。
    需要注意的是，虽然观念更新具有舆论宣传从而形成和凝聚社会变革力量的作用，但是，如果教育改革仅仅停留在观念的更新上，而没有相应的制度(或大或小)创新，那么，所谓的教育改革就不会发生，因为我们无法断言、判断或评价内隐的思想观念的变化，而真正的思想观念上的改革，必定外化而产生活动主体行为上的变化；同样的，仅仅进行新的课程建设或某些教学方法的变革，而缺乏引导人们新行为的制度或规则的建立，那么，我们所期待的结果将会与实施的现实相去甚远。因为行为变化的依据在于制约行为的规则发生了变化，只有规则及其构成的行为环境发生变化，行为才可能产生实质性的改变。规则不变，人们的行为就会仍然遵循它而保持不变。